Ricorso avverso verbale dell'Ispettorato del lavoro: Il ricorso giudiziario

Il procedimento di opposizione a ordinanza-ingiunzione trova il proprio riferimento normativo negli artt. 22, 22 bis e 23 della legge n. 689/1981: la giurisdizione spetta, in via esclusiva, al giudice ordinario. Dopo la soppressione degli uffici del Pretore, ad opera del d.lgs. 19 febbraio 1998, n. 51, anche la competenza in materia di opposizione ad ordinanza-ingiunzione è stata trasferita, unitamente a tutte le altre, al giudice unico di Tribunale, in composizione monocratica. Nessun rilievo può avere, infatti, in senso contrario, il tentativo di sviare la competenza sui ricorsi in opposizione contro le ordinanze delle Direzioni provinciali del lavoro dal Tribunale al Giudice di Pace in ragione del disposto dell’art. 22-bis della legge n. 689/1981, introdotto dall’art. 98 del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, in quanto proprio tale norma, espressamente, afferma che “l’opposizione si propone davanti al Tribunale quando la sanzione è stata applicata per una violazione concernente disposizioni in materia di tutela del lavoro, di igiene sui luoghi di lavoro e di prevenzione degli infortuni sul lavoro” (art. 22 -bis, comma 1, lett. a). Diversamente, non appare ancora chiaro, neppure nel decisum giurisprudenziale in materia, se dinanzi al Tribunale le opposizioni avverso le ordinanze-ingiunzione delle Direzioni del lavoro debbano essere incardinate nel ruolo del Giudice unico ordinario oppure, al contrario, in quello del Giudice del lavoro; nonostante la lettura sistematica della legge n. 689/1981 deponga chiaramente per la competenza del Giudice unico, infatti, la Suprema Corte, con sentenza Cass. Civ., Sez. Lav., n. 16203 del 28 ottobre 2003, ha ritenuto che competente a decidere in primo grado del ricorso di opposizione all’ordinanza emanata dal Direttore della Direzione Provinciale del Lavoro per violazione di norme in materia di lavoro sia il Tribunale in funzione di Giudice del Lavoro. Il ricorso in opposizione deve essere proposto “davanti al giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione”. La competenza per territorio così individuata deve ritenersi inderogabilmente sancita. Sebbene la norma non disponga espressamente nel senso della inderogabilità della competenza per territorio, tuttavia, tale inderogabilità deriva dall’oggetto dell’opposizione e cioè dalla ordinanza-ingiunzione che costituisce titolo esecutivo e, pertanto, dal fatto che il ricorso in opposizione si volge a contestare il diritto dell’autorità amministrativa a ingiungere il pagamento della sanzione e a esigerlo coattivamente. La legittimazione attiva alla presentazione del ricorso in opposizione è in capo a ciascun destinatario dell’ordinanza-ingiunzione: trasgressore e obbligato in solido, quindi, così come possono presentare, entro 30 giorni dalla contestazione o notificazione, scritti difensivi o chiedere di essere sentiti, ai sensi dell’art. 18 della legge n. 689/1981, analogamente possono proporre opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione, ai sensi del successivo art. 22, essendo entrambi destinatari del provvedimento. Il ricorso in opposizione, dunque, può essere proposto in proprio, personalmente, dal trasgressore o dall’obbligato in solido o, congiuntamente o disgiuntamente, da entrambi i soggetti interessati. Naturalmente, pur nella semplicità del rito, che giustifica la non obbligatorietà della difesa tecnica, il trasgressore e l’obbligato in solido potranno rivolgersi al professionista che assiste tecnicamente l’azienda per i profili della gestione e amministrazione del personale ai sensi della legge 11 gennaio 1979, n. 12. Questi potrà predisporre secondo le proprie competenze professionali il ricorso e redigerlo materialmente, ferma restando l’esclusiva titolarità e sottoscrizione del soggetto interessato (trasgressore e/o obbligato solidale). D’altro canto, può dirsi legittima la presenza del professionista alle udienze, al posto del soggetto interessato, giacché pur senza poter rivestire i panni del sostituto processuale, né tantomeno quelli del procuratore legale, ben potrà il professionista del lavoro, in una applicazione estensiva dell’art. 77, comma 1, c.p.c., rivestire la qualità di “rappresentante processuale volontario”, a seguito di espressa ed esplicita procura da parte del trasgressore e/o dell’obbligato in solido, resa nel ricorso in opposizione ed eventualmente confermata personalmente davanti al giudice dell’opposizione durante la prima udienza, essendo il professionista chiaramente “preposto” agli “affari” inerenti la gestione e l’amministrazione di quei rapporti di lavoro per i quali la DPL ha proceduto agli accertamenti ispettivi da ultimo consolidatisi nell’ordinanza-ingiunzione impugnata. La legittimazione passiva nel giudizio di opposizione deve senza dubbio individuarsi in capo alla sola Direzione provinciale del lavoro che ha emanato l’ordinanza-ingiunzione impugnata, che può stare in giudizio personalmente, senza la necessità di avvalersi del patrocinio tecnico dell’organo di difesa legale dello Stato, in base alle previsioni dell’art. 23, comma 4, della legge n. 689/1981. A norma dell’art. 22 della legge n. 689/1981, l’opposizione va presentata entro il termine di 30 giorni, 60 giorni se l’interessato risiede all’estero, dalla notificazione del provvedimento o dall’esito dei ricorsi amministrativi di cui agli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 124/2004, a pena di decadenza, giacché ai sensi dell’art. 23, comma 1, della legge n. 689/1981 se il ricorso viene presentato oltre il termine anzidetto il giudice, anche d’ufficio, deve dichiararlo inammissibile con ordinanza. Il termine, secondo le regole proprie del processo civile, si computa seguendo il calendario comune , senza calcolare il dies a quo (vale a dire il giorno della notifica dell’ordinanza-ingiunzione) e calcolando, invece, il dies ad quem (cioè il giorno finale della scadenza del termine). La dichiarazione di inammissibilità dell’opposizione per tardività del ricorso è in ogni caso doverosa, pertanto, ove sia stata omessa in sede di prima udienza, essa va effettuata anche nel successivo corso del giudizio: l’ordinanza dichiarativa della inammissibilità del ricorso deve essere notificata all’opponente (e non semplicemente comunicata), anche al fine di far decorrere i termini per l’eventuale impugnazione della stessa. Avverso tale ordinanza, peraltro, lo stesso art. 23, comma 1, stabilisce che l’opponente può presentare ricorso per cassazione. L’opposizione all’ordinanza-ingiunzione si propone mediante ricorso, al quale deve essere allegato il provvedimento notificatogli che viene opposto (art. 22, comma 3, legge n. 689/1981). Il ricorso deve contenere alcuni elementi essenziali:

- l’ufficio giudiziario al quale il ricorso è rivolto (Tribunale competente per territorio);

- le generalità anagrafiche e fiscali dell’opponente;

- l’indicazione dell’amministrazione che ha notificato il provvedimento (Direzione provinciale del lavoro);

- l’oggetto e cioè i contenuti della domanda proposta (annullamento o modifica dell’ordinanza-ingiunzione, cd. petitum);

- le ragioni della domanda (i fondamenti giuridici e di fatto che sostengono l’opposizione,

cd. causa petendi);

- le conclusioni (vale a dire le richieste finali dirette al giudice, cd. petitum immediato);

- la sottoscrizione dell’opponente, se sta in giudizio personalmente, oppure del suo difensore.

Il ricorso in opposizione, poi, deve contenere l’indicazione del difensore (procuratore) o, in alternativa, la dichiarazione di residenza o l’elezione di domicilio nel territorio del comune dove ha sede il giudice adito, in mancanza dell’una o dell’altra indicazione, le notificazioni al ricorrente vengono eseguite mediante deposito in cancelleria (art. 22, commi 4 e 5, legge n. 689/1981). Infine si tenga presente che a norma dell’art. 23, comma 10, della legge n. 689/1981, tutti gli atti del giudizio di opposizione “sono esenti da ogni tassa e imposta”, ne consegue che il ricorso dovrà essere redatto su carta libera, senza essere assoggettato al contributo unificato di iscrizione a ruolo. Con riferimento alla proposizione e alla presentazione del ricorso in opposizione, l’art. 22 della legge n. 689/1981 è stato fatto oggetto di una pronuncia di parziale illegittimità costituzionale dalla Corte costituzionale, con sentenza n. 98 del 18 marzo 2004, nella parte in cui “non consente l’utilizzo del servizio postale per la proposizione dell’opposizione”. Pertanto il trasgressore o l’obbligato in solido potrà alternativamente scegliere di depositare personalmente, o tramite il proprio legale, nella cancelleria del giudice competente il ricorso oppure di spedirlo con plico raccomandato, con avviso di ricevimento, alla stessa cancelleria. Quanto alla tempestività dell’opposizione, nel caso di spedizione a mezzo plico raccomandato, il ricorso sarà ritenuto tempestivamente presentato se la raccomandata risulta spedita alla cancelleria del giudice competente nel termine perentorio. L’opposizione non ha ad oggetto l’ordinanza-ingiunzione per sé sola considerata, ma bensì la legittimità dell’esercizio della potestà punitiva da parte della DPL, con riguardo a:

- modalità e procedure concretamente seguite per estrinsecare il potere sanzionatorio, in fase di accertamento, di contestazione e notificazione e di contenzioso amministrativo;

- sussistenza e prova del fatto illecito contestato e sanzionato;

- attribuibilità soggettiva del fatto accertato al soggetto individuato quale trasgressore;

- presenza di eventuali cause di giustificazione o di circostanze scusanti, idonee ad escludere la responsabilità personale del presunto trasgressore;

- fondatezza delle pretese sanzionatorie così come concretate nell’ordinanza opposta. D’altra parte, le stesse richieste conclusive dell’opponente si evolveranno, in seno al ricorso, secondo criteri di impugnativa chiaramente individuati:

a) annullamento totale dell’ordinanza-ingiunzione;

b) annullamento parziale dell’ordinanza-ingiunzione;

c) modifica di taluni profili di contestazione dell’ordinanza-ingiunzione;

d) rideterminazione della sanzione amministrativa irrogata e ingiunta.

Resta ferma, infine, la possibilità di richiedere in ogni caso la sospensione della esecutività dell’ordinanza-ingiunzione, a prescindere dalla richiesta conclusiva principale che si sia avanzata nel ricorso. Anche se il processo aperto dal ricorso in opposizione manca di specifiche ritualità e si presenta in termini di assoluta semplicità, l’individuazione, a cura dell’opponente, dell’oggetto e del contenuto dell’opposizione stessa, assume un’importanza di tutto rilievo per il prosieguo del giudizio: le parti e il giudice, in effetti, saranno vincolati alle originarie pretese del ricorso, in ragione del principio della corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato. Quando il ricorso è stato proposto nei termini di legge, il giudice procede a fissare l’udienza di comparizione delle parti, tramite decreto che viene steso in calce al ricorso ovvero su foglio separato che viene però a formare un unico atto, in uno col ricorso (art. 23, comma 2, legge n. 689/1981). Il decreto e il ricorso devono essere notificati congiuntamente, a cura della cancelleria e senza spese a carico dell’opponente, allo stesso ricorrente o al suo procuratore, se indicato, nonché, ovviamente, alla Direzione provinciale del lavoro che ha emesso l’ordinanza opposta. Alla DPL il giudice ordina, nel decreto, di depositare in cancelleria, almeno 10 giorni prima della udienza fissata: la copia del rapporto, gli atti relativi all’accertamento e il provvedimento di contestazione o notificazione della violazione. Il termine assegnato alla DPL, peraltro, è da ritenersi meramente ordinatorio, con la conseguenza che il mancato adempimento all’ordine di deposito ovvero il tardivo deposito della documentazione richiesta non comportano la nullità del procedimento. L’opponente-ricorrente e la DPL opposta-resistente che hanno ricevuto la notifica del ricorso e del decreto da parte della cancelleria del giudice adito, hanno l’onere di comparire all’udienza fissata. D’altronde, a norma dell’art. 23, comma 5, della legge n. 689/1981, se alla prima udienza l’opponente non si presenta senza addurre alcun legittimo impedimento, il giudice con propria ordinanza convalida il provvedimento opposto e gli pone a carico le spese processuali, salvo che l’illegittimità del provvedimento risulti acclarata dalla documentazione allegata ovvero l’amministrazione abbia omesso di depositare i documenti richiesti formalmente, con ordine impartito mediante decreto. Alla regolare instaurazione del contraddittorio fa seguito un processo che si svolge secondo le regole dettate dal codice di procedura civile per l’ordinario giudizio di cognizione, ma secondo le specifiche “accelerazioni” e le speciali forme di brevità e di concentrazione stabilite dall’art. 23 della legge n. 689/1981. Con riferimento ai poteri istruttori, ai sensi dell’art. 23, comma 6, della legge n. 689/1981, nel corso del giudizio, in qualsiasi momento, il giudice può liberamente disporre, anche d’ufficio, tutti i mezzi di prova che ritiene necessari e può disporre la citazione di testimoni anche senza la formulazione di capitoli: spetta soltanto al giudice del merito, infatti, individuare le fonti del proprio convincimento e valutarne le prove, controllarne l’attendibilità e la concludenza, scegliere tra le risultanze istruttorie quelle ritenute più idonee a dimostrare i fatti in discussione, dando prevalenza all’uno o all’altro mezzo di prova, salvi i casi tassativamente previsti dall’ordinamento.Una volta terminata l’istruttoria, quando ritiene acquisiti gli elementi probatori sufficienti a determinare una decisione , ai sensi dell’art. 23, comma 7, il giudice procede ad invitare le parti a precisare le conclusioni su quanto emerso. Assolti questi incombenti, il giudice può decidere se invitare subito le parti alla discussione della causa nella medesima udienza e pronunciare immediatamente dopo la sentenza, mediante lettura del dispositivo, oppure assegnare alle parti un termine, comunque non superiore a dieci giorni, per il deposito di note difensive, rinviando la causa all’udienza immediatamente successiva alla scadenza del termine, per la discussione orale e la pronuncia della sentenza. La pronuncia della sentenza nel giudizio di opposizione, dunque, è immediata; segue subito dopo la precisazione delle conclusioni e la discussione orale, eventualmente con un breve differimento per lo scambio di memorie difensive prima della discussione. Proprio per la connaturata semplicità e rapidità del giudizio la sentenza può essere ridotta al contenuto essenziale di cui all’art. 132, comma 2, c.p.c.: indicazione del giudice che l’ha pronunciata; indicazione delle parti e dei loro difensori; conclusioni precisate dalle parti; concisa esposizione dello svolgimento del processo; concisa esposizione dei motivi in fatto e in diritto della decisione; dispositivo; data della deliberazione; sottoscrizione del giudice. Nello specifico dell’oggetto e dei contenuti della decisione, riprendendo quanto detto sopra in merito alle conclusioni cui può pervenire l’opponente, si segnala che il giudice può, alternativamente:

rigettare il ricorso, ritenendolo non fondato;

accogliere il ricorso integralmente, annullando in toto l’ordinanza-ingiunzione opposta;

accogliere il ricorso parzialmente, annullando soltanto in parte il provvedimento amministrativo;

accogliere il ricorso parzialmente, modificando i contenuti l’ordinanza-ingiunzione.

D’altro canto, deve segnalarsi che, a norma dell’ultimo comma dell’art. 23 della legge n. 689/1981, quando non vi sono prove sufficienti della responsabilità dell’opponente, perché la Direzione Provinciale del Lavoro non è stata in grado di produrne, il giudice deve accogliere l’opposizione. Da ultimo si evidenzia che nei confronti della sentenza del Tribunale che decide in primo grado il ricorso in opposizione, la parte soccombente può proporre impugnazione, mediante ricorso al giudice d’appello, per effetto dell’art. 26 del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 40 che, a decorrere dal 2 marzo 2006, ha abrogato l’originario ultimo comma dell’art. 23 della legge n. 689/1981 che prevedeva l’immediata ricorribilità in Cassazione.